金融危机下环境保护与经济发展论文

【发布日期】:2019-09-07【查看次数】:

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  最近中央部署的促进经济增长十项措施中的第五项是环保措施,“加强生态环境建设,加快城镇污水、垃圾处理设施建设和重点流域水污染防治,加强重点防护林和天然林资源保护工程建设,支持重点节能减排工程建设。”在历史上开创了一个以环保应对全球经济危机的全新理念和机制。

  以往人们谈到环保时总是把它与经济发展和促进对立起来,认为环境保护只会加重经济发展的负担,特别是当经济面临困境的时候,人们往往首先考虑的是牺牲环境利益甚至环境安全来保证经济稳定和经济安全。从以抵御经济危机为善长的美国历史来看,罗斯福新政措施开创了以加大基本建设投资为应对危机手段的先河,小布什政府促进经济的作法是废止克林顿政府环保法案扩大企业开工率,虽然其卸任前做出改善环保形象的一些动作,但一遇到真正危机的来临,就顾不上环保而是把金钱大量投到银行和房地产业上。欧洲在环保上一直喊得震天响,但在应对全球经济危机时环保方面如何作为只能是噤若寒蝉。这表明人们至今还未摆脱环保与经济对立的思维定势。

  面对重大挑战的国际金融危机,并不意味着环保危机。党中央、国务院审时度势,积极应对复杂多变形势,提出措施,主动转型,可借此时机将环境保护工作进一步推进,转化为推动经济结构调整和发展方式转变的有利机遇。中共中央政治局常委、国务院副总理李克强11月12日在出席中国环境与发展国际合作委员会开幕式讲话中指出:“进一步加强生态环境建设,是扩大内需、培育新的经济增长点的重要措施,也是促进节能减排、保障和改善民生的有效途径。要把扩大内需、促进增长同优化结构、产业升级结合起来,切实加大生态环境保护建设的工作力度。” 环境保护部于11月10日召开党组扩大会议,根据国务院的十项措施制定了当前环保部门所要采取的6条贯彻落实措施。

  据统计,环境污染使我国的发展成本比世界平均水平高出6%左右,环境污染和生态破坏造成的损失约占GDP的15%左右。追求以牺牲环境为代价的经济建设不但会造成人类生存条件恶化,从长远上看也会极大的拖累经济建设。我国把保护环境确立为一项基本国策,把实施可持续发展作为一项国家战略,也是充分的认识到了保护环境的重要性,从先污染后治理到从源头上减少污染,这是从认识到实践都发生了重要的转变。我国自从坚持可持续发展战略以来,不仅在经济增长方面仍然保持着高速,在环境污染和生态破坏加重的趋势也有所减缓,部分地区和城市环境质量有所改善。此次扩大内需促进经济增长十项措施中再次强调加强生态环境建设,并明确的指出了具体需要重点建设的项目,既反映出我国保护环境与经济增长并重也增强了环境建设的可操作性。

  我国人口多,自然资源消耗和污染排放规模较大,废弃物排放对经济发展的制约越来越突出,污染控制和生态保护的任务非常艰巨。国务院十条措施中着重解决生态建设、资源浪费和环境污染中的突出问题,如对污水、垃圾基础设施、自然资源、能源等的关注和重视。 节约能源资源,加大环境保护力度,从源头上减少污染,使企业生产过程和产品的原料成份、能效、回收、废弃和处置等都能够符合环境标准,关系到增加企业国际竞争力和外贸可持续发展。节能环保是我国经济转型的突破口。而近年来国家有关职能部门也颁布了《可再生能源法》、《节约能源法》等多个环境保护法律法规。在党的十七大报告提出了“转变发展方式取得重大进展,在优化结构、提高效益、降低消耗、保护环境的基础上,实现人均国内生产总值到2020年比2000年翻两番”的新要求。国务院十条措施中提出的节能减排也是落实科学发展观,转变经济增长方式,从根本上缓解资源约束,减轻环境压力,实现全面建设小康社会目标和经济可持续发展的必然选择。如果不能摆脱传统发展方式和资源环境利用方式,我国经济社会发展受到的资源和环境制约将越来越严峻。在当前世界性金融危机的背景下,转变发展方式就更要狠抓资源环境问题,以此为契机,淘汰高投入、高污染、高耗能等落后生产方式企业,引导企业采取环境友好的生产方式。同时,在改变发展方式的同时还要推行有利于节约资源、保护环境的生活方式和消费模式,从而促进经济健康增长。

  总理在第六次全国环保大会上曾提出做好新形势下的环保工作的“三个转变”,其中一个转变是从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题。法律手段是保护环境可持续发展的重要一环。国务院十条措施中强调了生态环境的建设,这与科学发展观和十七大的要求是一致的。在上,再次重申并进一步阐述了科学发展观的科学内涵,并明确提出建设生态文明的要求和内容。同时,在关于完善中国特色社会主义法律体系方面,十七大对环境法制建设提出了新的要求:“完善有利于节约能源资源和保护生态环境的法律和政策,加快形成可持续发展体制机制。”显然,环境法制建设是建设生态文明的基本要求和重要保障。曾道人开奖记录,这就一方面要求我们填补环境保护领域法律空缺,如填补生态保护方面的法律空白,如:《生态保护法》《西部开发生态保护监督条例》《自然保护区法》《生态功能区划管理办法》《生态功能保护区建设与管理条例》这些法律法规均已列入《“十一五”全国环境保护法规建设规划》中。另一方面要求我们要及时修改与当前形势不相适应的环境法律法规,制定各种新的环境标准。总体上在完善我国环境法律体系的过程中,要始终坚持以科学发展观为总的指导思想,按照“有利于节约能源资源和保护生态环境”的思路确立改进我国环境法律体系的宗旨和原则,推动生态文明建设进程,从而实现落实中央“初步建立起促进资源节约型、环境友好型社会和保障可持续发展的环境法律体系”的任务,加强环境立法,促进环境资源保护与合理开发利用,为促进经济社会平稳较快发展、构建和谐社会提供有力的法制保障。

  中国基于科学发展观提出的以环保促经济、以环保对危机的全新理念和机制为可持续发展注入新的内含。笔者在近日韩国召开的循环经济研讨会上介绍了中国的有关情况,受到来自美国、日本等国学者的高度评价。这个新理念和机制还需要我们在实践中探索和完善,这个过程将有力地证明中国科学发展观的生命力和价值

  1998年,为应对亚洲金融危机对中国经济的影响,中国政府在坚持“人民币不贬值”的汇率政策下,开始实施积极财政政策。其主要内容是通过发行国债、增加赤字、增加政府投资。支持重大的基础设施建设等来拉动经济增长。从1998至2002年,每年增发国债都在1000亿元以上,国债投资带动了基础设施建设并拉动了GDP的增长,对中国宏观经济保持7%以上的经济增长率发挥了重要乃至决定性的作用。但2002年4月前财政部部长项怀诚公布中国要“淡出”积极财政政策。他表示,中心政府财政出现“收入增长太低、支出增长太快”的严重情况,积极财政政策在实行五年后必须“逐步淡出”。由此引发了一系列的问题:为什么积极财政政策要“淡出”?淡出积极财政政策的主要对策是什么?本文就这些问题进行初步研究。

  财政是国家为实现其职能,满足社会公共需要对一部分产品所进行的分配和再分配。财政政策是一国政府为了实现一定的宏观经济目标而调整财政收支规模和收支平衡的指导原则及其相应的措施。财政政策由税收政策、支出政策、预算平衡政策、国债政策等构成一个完整的政策体系。财政政策是政府追求经济与社会发展目标,实施宏观经济调控的重要政策手段,在弥补“场失灵”的资源配置、维护社会稳定的收入再分配、保持经济稳定的反周期操作等方面,都可以发挥功能。积极的财政政策是在一定程度上以适当扩大财政赤字和国债发行规模来促进国民经济持续适度增长和社会稳定目标的实现。

  1998年第一季度以来,由于国际和国内经济形势发生了很大改变,东南亚金融危机对中国经济造成很大影响,加之一系列国内经济问题,迫切需要以宏观政策措施扩大内需,实施反周期操作,于是中国政府采取了积极财政政策。实施积极财政政策的背景因素主要有以下五个方面。

  第一,东南亚金融危机的影响1997年7月爆发的东南亚金融危机,对亚洲经济产生极大影响,并扩展到俄罗斯,波及拉美,进而使欧洲和美国也受到影响。东南亚金融危机对中国经济的影响在1998年逐渐显现,尤其是外贸方面受到的冲击更为明显。1998年上半年外贸的出口额为869.8亿美元,同比增长6%,与1997年同期的22%和1997年全年的20.9%的增长速度相比,增长幅度明显放慢,并于1998年5月出现负增长,极大影响了中国的经济增长速度,这种形势客观上为实施积极的财政政策创造了基本条件。

  第二,中国经济处于周期性低谷阶段,经济增长明显趋缓。并出现通货紧缩迹象。1998年上半年中国经济增长率仅为7%,与全年8%的增长目标形成明显差距,表明中国经济处于周期性低谷阶段。同时,物价水平持续负增长,居民消费价格和商品零售价格均下降,被认为是通货紧缩的表现。

  第三,中国买方市场已经形成。中国经济在改革前以供给不足的短缺经济为主要特征,随着市场化改革的不断推进,先后出现过1983年的“局部买方市场”和1990年的“市场疲软”,1997—1998年转变为全局性的“买方市场”或“过剩经济”,市场出现了供大于求的局面,国内需求不旺,企业产成品库存总量不断增加,1998年已达4万亿元,约相当于GDP的40%以上。买方市场的形成,意味着需求已经成为影响和制约经济增长的主要因素。

  第四,“下岗分流”和失业压力加大。随着国有经济的战略性改组,必须继续积极推进企业的兼并重组乃至破产,促进企业的优胜劣汰。由于国际国内经济环境恶化,经济增长速度趋缓等因素的迭加,使企业困境进一步加剧,出现了大量的下岗分流人员,一年约1000余万人,失业压力增大,并有可能影响社会稳定。

  第五,货币政策效果不佳。中国经济“陆”过程中,尽管货币政策方面采取了一系列放松银根、刺激需求的政策,中心银行先后多次降低存、贷款利率,并取消国有商业银行的贷款限额控制,降低预备金率。颁布积极实行贷款支持的指导意见等等,以求扩大企业贷款需求刺激投资,但货币政策没有产生足够明显的政策效果,其操作空间和余地已经相对狭小。

  实施积极财政政策,必须根据我国经济的现实需要,主要是:一是扩大内需的需要。随着买方市场的形成,需求约束已经成为影响经济增长的主要因素。而亚洲金融危机的爆发导致外需增长大幅下滑,只有依靠国内需求来促进国民经济的稳定增长。但此时国内消费和投资需求增长趋缓,只有依靠政府投资来拉动内需;二是调整政府投资重点的需要。随着卖方市场向买方市场的转变和我国市场经济不断发展和完善,大多数产品供给能力大量闲置,有效需求不足成为制约经济发展的主要因素。政府投资只能向投资金额比较大,民间资本无力承担的道路、交通。环保等公共投资领域倾斜,通过改善城乡基础设施、加强环境保护等来创造良好的外部环境,促进经济的可持续发展;三是承担改革成本的需要。随着市场经济改革的不断深入和结构调整步伐的加快,大量历史遗留问题逐渐暴露出来,工人失业人数不断增加、社会保障资金拖欠等一系列影响社会安定的问题都要求财政给予必要的资金支持。

  几年来的实践表明,实施积极财政政策是非常正确的,也取得了巨大成效,表现在:首先扩大了投资,保持了经济持续快速发展。实行积极财政政策,发行建设国债,调整税收政策,停征固定资产投资方向调节税,增加政府投资,引导民间投资,成为这一时期促进经济增长的主要因素。1998—2002年发行长期建设国债和特种国债共6600亿元,安排国债项目万余项,投资总规摸3万亿元以上,全国的基础设施和环保状况得到了比较大的改善,增强了经济发展后劲。

  其次提高了居民收入水平,刺激了消费增长。政府出台了调整收入分配的政策措施,支持国有企业下岗职工基本生活费和离退休职工基本养老金按时足额发放等。中心财政还大幅增加了对中西部地区增资的转移支付补助,建立了艰苦边远津贴

  制度。银行降低利率,提供消费信贷。使居民的消费心理预期得到了改善。这些措施增加了居民收入,调节了收入差距,对刺激消费起了明显作用。1999年居民消费增长54%,2000年呈回升态势,达到了9.10%,2001年社会消费品零售总额37595亿元,比2000年增长10.1%.

  第三完善了出口退税政策,稳定了进出口增长水平。自1998年以来,中国政府分三次提高了部分商品的出口退税率,使出口货物平均退税率达到15%.同时,还采取了完善加工贸易治理和扩大生产企业进出口经营权等一系列配套性政策措施,刺激出口增长。

  第四加强了对重要产业和中西部地区的支持,促进了经济结构优化。一是通过税收减免及财政贴息等政策,支持符合产业政策方向的技术改造和高新技术产业发展;二是实施西部大开发战略,从基础设施项目和生态建设入手,加大了对中西部落后地区的投入,制定财政税收优惠政策,全面带动了中西部经济的发展能力;三是加大了对中西部地区的转移支付。

  第五全国基础设施建设取得明显成效。全国公路、铁路,城市供水。电信,电网、生态环境等基础设施明显改善,一些重要的、关系国民经济发展总体布局的大型基础设施项目如青藏铁路、西气东输、西电东送等已经开工,并取得了较大的进展。

  实施积极财政政策虽然取得了很大的成效,但是积极财政政策的根本目标,或者说衡量其成功与否的更高标准,是看它是否把民间投资启动起来了,因为扩张性的财政政策不可能长期执行下去,它只能是在民间需求不足时,非凡是经济发生较大动荡时实施的一项短期政策。因此今后是否继续实施,必须依据世界经济和中国经济的运行态势来作判定,进行适时适度的调整。

  2002年,前财政部部长项怀诚在论述中国的财政政策时表示:“中国实行的积极财政政策一定要逐步淡出,因为没有一个国家的政府能够长期实行积极的财政政策而不出问题。”根据项怀诚提出五个观点,可以得出结论,那就是实施积极财政政策是不得已而为之的。虽然积极财政政策取得了很大成效,但是淡出也是必然的趋势,因为过多采用发行国债的积极财政政策存在其局限性和负面影响,具体分析如下:

  适当发行国债是有利于经济发展的,但过多发行国债则不利于市场经济的运行,原因有三个方面:一是国债资金投资是政府投资,建设的项目主要是国有项目,形成的企业主要是国企,这样一方面改革老国企,另一方面又再造一批新国企。假如新建的国企在产权关系上还是国有独资企业,体制、机制不变,那么若干年后可能还要进行新的国企改革。二是国债是由国家集中发行,国债投资项目由国家有关部门审批,而项目的实施者是企业和地方政府,两者是相互分离的主体,不能保证资金的有效使用。三是过多的资源集中在政府手中,增加了资源配置中的计划、行政色彩,妨碍了市场化改革进程,淡化了市场机制的作用,不符合市场经济的要求。四是积极财政政策长期实行还会出现边际效应递减,不能很好地发挥乘数作用,造成政府投资效率递减,既不能提高效率,又不能保证公平,直接导致政府信用和财政信用危机。另外,中国也应顺应国际潮流,削减赤字、降低债务。

  国债项目在中心国债资金投入的同时,要求地方资金和银行信贷配套,未来国债资金偿还可以通过发新还旧的方式解决,但银行贷款的偿还必须通过项目本身的盈利。国债项目大多是基础设施,收益性不强,这就给银行信贷带来了潜在的,巨大的坏账风险。目前国内需求不足,包括投资需求不足和受收入制约的最终消费需求不足。假如着重解决基础设施的投资,而忽略刺激消费需求,在中国下岗人数多、收入低,农民收入增长减缓,各阶层、各行业收入差距拉大的情况下,消费需求不足反过来会制约生产和投资增长,形成经济运行的恶性循环。

  由于长期的国债投资必然带来固定资产投资的快速增长,使投资的增速超过GDP的增速,而且在国民收入中的比重超过消费的比重。中国历年经济发展的实践已经证实,积累占国民收入30%是合适的,通货膨胀和通货滞胀都不会产生,但目前这一比例将近40%,影响了积累与消费的平衡,带来了宏观治理上的困难。

  国家商业银行和国有企业的债务被看做中心财政的债务。目前四大资产治理公司剥离的银行不良资产为4万亿元,四大银行现有的不良资产估计在27亿元左右,银行部门的不良资产总数就在5万亿元左右。同时国有企业未被剥离的不良资产和正在形成的不良资产估计总数也有一两万亿元。如此计算,政府财政之外的国有银行和企业的债务规模约达4万-5万亿元,加上中心财政的债务余额5万亿元,整个国家财政的债务规模应该在5万—6万亿元之间,4887王中王白小姐,约占GDP的60%,已达到国际警戒线。中国的国债不像有些国家由中心和地方分级分担,而是多集中在中心财政,中心财政的负担很重且不利于收支平衡。积极财政政策带来的财政赤字和债务余额对未来经济的发展产生负效应。

  长期实施积极的财政政策,使投资偏重于第一、二产业,第三产业发展滞后,产业结构不合理的矛盾进一步扩大。从目前居民消费的供需结构看,单靠对实物产品消费的增长来扩大消费,拉动经济增长的空间较为有限,而居民对服务的消费还有进一步扩大的空间。中国第三产业产出占GDP的比重低于发达国家,也低于同等发展水平的发展中国家。大力发展第三产业,不仅是调整产业结构的需要,还可以扩大就业、促进消费、拉动经济增长。另一方面,由于国债的投入基本上是政府的投资,拉动经济增长的主要是国有资本,这就削弱了民间资本的投入,从而使达11万多亿元的民间储蓄资本不能充分发挥作用。财政体制改革的重点任务之一,就是要充分发掘民间资本的发展空间,使投资主体多元化,而积极财政政策的实施效果与此相悖。

  首先,由于商业银行和投资银行与政府有千丝万缕的联系,政府国债投资需要银行信贷和证券市场的支持,融资资金有限时,商业银行和证券市场势必压缩其他所有制企业或个人投资需求。其次,通信、邮电、交通等基础设施行业,存在着严重的行政性垄断现象,限制其他投资主体的进入,即使进入也对业务范围进行严格限制,从而损害了民间投资者的积极性

  ,降低了私人投资在相关行业扩张的可能性。第三,中国尚未建立对长期亏损、无法清偿债务的国有企业的破产机制,政府通过财政补贴、直接投资、迫使银行贷款的方法维持早应破产企业的生存,这样做加剧了资金的稀缺性,加重了财政负担,从而增加了其他企业的投资成本,也使市场空间变得相对狭小,限制了民间企业可能的发展。国债发行导致的制度性“挤出效应”现在已日趋明显。

  由于长期实施积极的财政政策,使积累投资占GDP的比重过高,消费比重下降,消费需求的增长受到影响,对GDP增长率的贡献下降。2001年上半年消费增长对GDP的增长贡献率不足40%.与此同时,消费增长率的下降还直接使居民收入尤其是农民收入增长缓慢,不同收入阶层之间的收入差距进一步拉大,导致了包括农民和城市居民的的出现。据国家统计局统计,中国居民收入差距以基尼系数计算,已达0.4的警戒线,这会直接影响有效需求的扩大,进而影响整个国民经济增长和社会稳定。

  通过对以上经济因素的分析,可以得出这样一个结论,即淡出积极财政政策是必然的。应该说,积极财政政策客观上确实已经起到了较佳的经济作用,对整个投资、消费需求的拉动比较明显,且在国际经济形势看好的背景下,中国出口开始回升,外商直接投资增长率维持在11%~12%,投资质量也比较高,民间投资的增长速度和企业更新改造投资也比较活跃,所以选择这一时期逐步淡出积极财政政策,时机是比较成熟的。

  积极的财政政策在实践中应当逐步退出,但绝对不能操之过急,这就需要中国一方面继续实施积极的财政政策,认真解决好在实施积极的财政政策过程中产生的问题,做适当的调整;一方面要采取相应对策,逐步退出。在当前形势下,应采取以下对策。

  首先适当发行国债,但规模不宜扩大。由于国际经济贸易发展变化有许多不确定性,外需的增长存在较多的制约因素,而国内民间投资没有启动、消费需求刚性较强、未完工项目需要后续资金、通缩和就业压力增大等客观情况以及国债投资使用中存在投资效应减弱,由于缺乏好的项目国债投资下拨缓慢,宏观经济政策的连续性等问题,今后可以适度发行一定数量的国债,但规模不宜扩大。自1998-2002年,中国发行国债分别是1000亿元、1100亿元、1500亿元、1500亿元、1500亿元。截至2002年,中国共发行国债6600亿元。2003年,发行国债1400亿元,减少100亿,是1998年中国实施积极财政政策以来首次减少,这意味着在中国实施了长达5年的积极财政政策将逐步减弱力度并平稳淡出。其次调整优化国债资金的投向和结构。国债资金首先保证在建项目的扫尾,确保重大项目的投入和建设,重点向农村倾斜、向结构调整倾斜、向中西部非凡是西部地区倾斜、向生态环境建设倾斜,并严格控制除西部开发项目外的新开工项目,果断制止低水平重复建设和过度超前建设,保证工程质量。第三要加强国债资金治理,提高资金使用效益。规范国债资金拨付使用程序,扩大国债资金实行国库集中支付范围,全面推行追踪问效治理,强化国债资金使用的监督检查。第四要注重积极财政政策与其他宏观调控政策的协调配合,扩大政策实施效果。将实施积极财政政策、扩大投资需求同扩大就业、改善人民生活、促进消费结合起来,将扩大政府投资与鼓励和引导社会投资。利用外资结合起来,将财政支持经济发展与防范财政风险结合起来,加快培育和完善经济增长的内在机制。第五继续实施增加居民收入的政策。国债资金的使用重点要向低收入阶层倾斜,在目前下岗失业人员增多、城市贫困人口增加的情况下,应该集中财政资金提高低收入阶层收入水平和增加社会保障支出,尤其是要向农民倾斜。农民收入水平低是制约中国消费增长的关键因素,必须要减免农民税费,切实给农民实惠。在这方面应采取的政策措施是第一,利用财政资金建立农副产品的价格保护体制,以合理的保护价收购农副产品,保证农民从事农业生产的稳定收入,保护农民的合理利益和农业生产的积极性。第二,在经济建设专项国债中拨出专款用于对农业生产性贷款,对农产品深加工企业的生产经营贷款实行贷款贴息,以增加对农业及农村经济发展的支持力度。第三,对农民购买化肥、农药、种子等必须的农业生产资料实行优惠价格供给,差价由国家利用支农资金或拨出专项国债资金进行补贴。第四,中心财政应拨出一部分资金专门用于改善农村校舍、补贴学校资金不足、补发教师工资,对于非凡困难的边远地区还可以免除学杂费等方法实行真正的义务教育,以提高农村教育质量,提高农民素质,缩小城乡差距。第五,减轻农民税负,继续推进农村费改税,并相应对农民个人储蓄存款部分免征利息税。

  减轻税负是扩张性财政政策的手段之一,能起到刺激投资和消费、拉动国内需求的作用,既有利于减轻企业负担,也有利于启动民间资金,带动最终消费。具体措施是第一将生产型增值税转变为消费型增值税。中国是世界上少数几个实行生产型增值税的国家,由于对购进的固定资产不答应扣除,使其扣除范围较小,税基较高,不利于调动企业投资的积极性。消费型增值税是对新增价值中用于消费的部分征税,其扣除额既包括全部生产资料转移价值的税额,还包括新增价值中用于投资部分的税额,有扣除范围广、税基小的优点。生产型增值税转变为消费型增值税会使财政收入减少一部分,但有利于调动企业生产和设备投资的积极性,增强企业活力,刺激民间投资积极性,促进经济发展。第二按照国民待遇原则统一内外资企业所得税。中国已加入WTO,但外资企业所得税仍有优惠,国家应对外资统一企业所得税,按照扩大税基、降低税率的原则,减轻内资企业的税负,使各类企业在公平税负的条件下进行竞争。第三进一步完善出口退税机制,实行全额退税。结合增值税的转型,对出口商品实行彻底退税即实行完全的零税率,逐步取消退税指标的分配治理办法,鼓励企业扩大出口。第四提高个人收入所得税起征点。目前中国个人所得税起征点只有800元,应根据收入标准和物价水平的变化,尽快提高个人所得税征收起点,扩大扣除额,也可按一年的总收入征收所得税。要加大对高收入者的征税力度,严格控制高收入者偷漏税现象,对高收入者的税收所得可用于补贴低收入者,调节收入差距,也可用于建立社会保障基金。

  目前中国实行的基本上是投资性财政政策,投资性财政政策适应于社会对资本具有大量需求时期。随着中国积极财政政策五年来的连续实施,国债资金的大量投入,中国社会经济形势发生了变化,电信、铁路、公路、电力等重要生产部门的资本已经趋于饱和,社会对资本的需求势头已经减弱,投资空间趋于缩小

  ,社会生产能力迅速增长,普遍的生产过剩现象逐渐形成,市场供给迅速增加,制约经济增长的主要因素不再是资本投入不足,而是商品过剩。在这种情况下,需要对财政政策做出相应的调整,减少财政投资,增加福利资金支出,侧重实施消费性财政政策,而实施消费性财政政策是无任何成本的,同时,实施消费性财政政策有助于减少储蓄,增加消费。目前,中国的居民储蓄率比较高,居民储蓄余额已经达到11万亿元,且增长率较快。较高的储蓄率严重影响了消费需求的增长,制约了经济发展。而侧重实施消费性财政政策,有利于福利保障制度的完善,人们对未来生活的担扰也会逐渐减少。在这种情况下,人们必然会追求享受,减少储蓄,增加消费,甚至可以超前消费,从而增加市场需求,刺激经济增长。发达资本主义国家目前用于社会福利保障的财政资金已占GDP的10%左右,成为拉动市场需求的重要因素,说明了消费性财政政策对社会经济增长所发挥的作用。所以,消费性财政政策对经济增长的促进作用,将会远远大于投资性财政政策。

  财政政策和货币政策是宏观调控的两大工具,在财政政策逐步淡出的过程中,货币政策要相应地积极活跃起来。一是实行积极的货币政策。采取向国有独资商业银行发放再贷款的方式,适当扩大货币发行量,消化特定贷款等历史坏账,继续降低再贷款利率;下调中心银行存款预备金利率,必要时可以实行零利率,刺激商业银行贷款。二是改革邮政储蓄,理顺邮政储蓄转存款利率。现在邮政储蓄转存款利率明显高于中心银行一年期再贷款利率和商业银行在中心银行存款利率的水平,造成邮政储蓄增长过快。三是深化金融体制改革,疏通货币政策传导机制。重点解决银行的贷款激励和风险约束不对称的问题,确立银行的利润目标,建立起以商业原则为基础的贷款决策机制,并加强对贷款企业的财务约束,从而切实发挥宏观调控政策的协调联动效应。四是加强货币政策手段的运用,主要是要加快利率市场化,加大货币市场的公开市场操作力度,同时把货币政策调控的范围逐步扩大到资本市场,重视和发挥资本市场的作用。

  充分利用目前国内外的有利环境,加大利用外资的力度。美国经济的不确定性,伊拉克战争及美国大企业的财务丑闻,使投资者对在美国投资的安全与收益产生怀疑,这将导致美国资金的外流,这对中国扩大吸引外商直接投资规模是一个千载难逢的机会。同时,中国在加入WTO后,国外投资者对中国的全面开放和巨大的市场潜力有着良好的预期,对投资中国的积极性很大。而且中国目前又是世界上经济增长最快、经济与社会形势最安定的国家,对外资具有极强的吸引力。因此中国要充分利用目前的良好机遇,在利用外资方面,要实行观念提升和方式更新;要从区域开放观念上升到全球化意识;要从用优惠政策创造局部优势环境观念上升为用法治营造公平、公正、公开的综合经济发展环境的意识,提高“软环境”质量要从商品经营观念上升为资产经营、资本运营意识;要从政策引导的主管观念上升到以投资者为中心的服务意识;要从“引进来”为主转变为“引进来”。

  1998年第一季度以来,由于国际和国内经济形势发生了很大改变,东南亚金融危机对中国经济造成很大影响,加之一系列国内经济问题,迫切需要以宏观政策措施扩大内需,实施反周期操作,于是中国政府采取了积极财政政策。实施积极财政政策的背景因素主要有以下五个方面。

  第一,东南亚金融危机的影响1997年7月爆发的东南亚金融危机,对亚洲经济产生极大影响,并扩展到俄罗斯,波及拉美,进而使欧洲和美国也受到影响。东南亚金融危机对中国经济的影响在1998年逐渐显现,尤其是外贸方面受到的冲击更为明显。1998年上半年外贸的出口额为869.8亿美元,同比增长6%,与1997年同期的22%和1997年全年的20.9%的增长速度相比,增长幅度明显放慢,并于1998年5月出现负增长,极大影响了中国的经济增长速度,这种形势客观上为实施积极的财政政策创造了基本条件。

  第二,中国经济处于周期性低谷阶段,经济增长明显趋缓。并出现通货紧缩迹象。1998年上半年中国经济增长率仅为7%,与全年8%的增长目标形成明显差距,表明中国经济处于周期性低谷阶段。同时,物价水平持续负增长,居民消费价格和商品零售价格均下降,被认为是通货紧缩的表现。

  第三,中国买方市场已经形成。中国经济在改革前以供给不足的短缺经济为主要特征,随着市场化改革的不断推进,先后出现过1983年的“局部买方市场”和1990年的“市场疲软”,1997—1998年转变为全局性的“买方市场”或“过剩经济”,市场出现了供大于求的局面,国内需求不旺,企业产成品库存总量不断增加,1998年已达4万亿元,约相当于GDP的40%以上。买方市场的形成,意味着需求已经成为影响和制约经济增长的主要因素。

  第四,“下岗分流”和失业压力加大。随着国有经济的战略性改组,必须继续积极推进企业的兼并重组乃至破产,促进企业的优胜劣汰。由于国际国内经济环境恶化,经济增长速度趋缓等因素的迭加,使企业困境进一步加剧,出现了大量的下岗分流人员,一年约1000余万人,失业压力增大,并有可能影响社会稳定。

  第五,货币政策效果不佳。中国经济“陆”过程中,尽管货币政策方面采取了一系列放松银根、刺激需求的政策,中心银行先后多次降低存、贷款利率,并取消国有商业银行的贷款限额控制,降低预备金率。颁布积极实行贷款支持的指导意见等等,以求扩大企业贷款需求刺激投资,但货币政策没有产生足够明显的政策效果,其操作空间和余地已经相对狭小。

  实施积极财政政策,必须根据我国经济的现实需要,主要是:一是扩大内需的需要。随着买方市场的形成,需求约束已经成为影响经济增长的主要因素。而亚洲金融危机的爆发导致外需增长大幅下滑,只有依靠国内需求来促进国民经济的稳定增长。但此时国内消费和投资需求增长趋缓,只有依靠政府投资来拉动内需;二是调整政府投资重点的需要。随着卖方市场向买方市场的转变和我国市场经济不断发展和完善,大多数产品供给能力大量闲置,有效需求不足成为制约经济发展的主要因素。政府投资只能向投资金额比较大,民间资本无力承担的道路、交通。环保等公共投资领域倾斜,通过改善城乡基础设施、加强环境保护等来创造良好的外部环境,促进经济的可持续发展;三是承担改革成本的需要。随着市场经济改革的不断深入和结构调整步伐的加快,大量历史遗留问题逐渐暴露出来,工人失业人数不断增加、社会保障资金拖欠等一系列影响社会安定的问题都要求财政给予必要的资金支持。

  几年来的实践表明,实施积极财政政策是非常正确的,也取得了巨大成效,表现在:首先扩大了投资,保持了经济持续快速发展。实行积极财政政策,发行建设国债,调整税收政策,停征固定资产投资方向调节税,增加政府投资,引导民间投资,成为这一时期促进经济增长的主要因素。1998—2002年发行长期建设国债和特种国债共6600亿元,安排国债项目万余项,投资总规摸3万亿元以上,全国的基础设施和环保状况得到了比较大的改善,增强了经济发展后劲。

  其次提高了居民收入水平,刺激了消费增长。政府出台了调整收入分配的政策措施,支持国有企业下岗职工基本生活费和离退休职工基本养老金按时足额发放等。中心财政还大幅增加了对中西部地区增资的转移支付补助,建立了艰苦边远津贴

  制度。银行降低利率,提供消费信贷。使居民的消费心理预期得到了改善。这些措施增加了居民收入,调节了收入差距,对刺激消费起了明显作用。1999年居民消费增长54%,2000年呈回升态势,达到了9.10%,2001年社会消费品零售总额37595亿元,比2000年增长10.1%.

  第三完善了出口退税政策,稳定了进出口增长水平。自1998年以来,中国政府分三次提高了部分商品的出口退税率,使出口货物平均退税率达到15%.同时,还采取了完善加工贸易治理和扩大生产企业进出口经营权等一系列配套性政策措施,刺激出口增长。

  第四加强了对重要产业和中西部地区的支持,促进了经济结构优化。一是通过税收减免及财政贴息等政策,支持符合产业政策方向的技术改造和高新技术产业发展;二是实施西部大开发战略,从基础设施项目和生态建设入手,加大了对中西部落后地区的投入,制定财政税收优惠政策,全面带动了中西部经济的发展能力;三是加大了对中西部地区的转移支付。

  第五全国基础设施建设取得明显成效。全国公路、铁路,城市供水。电信,电网、生态环境等基础设施明显改善,一些重要的、关系国民经济发展总体布局的大型基础设施项目如青藏铁路、西气东输、西电东送等已经开工,并取得了较大的进展。

  实施积极财政政策虽然取得了很大的成效,但是积极财政政策的根本目标,或者说衡量其成功与否的更高标准,是看它是否把民间投资启动起来了,因为扩张性的财政政策不可能长期执行下去,它只能是在民间需求不足时,非凡是经济发生较大动荡时实施的一项短期政策。因此今后是否继续实施,必须依据世界经济和中国经济的运行态势来作判定,进行适时适度的调整。

  2002年,前财政部部长项怀诚在论述中国的财政政策时表示:“中国实行的积极财政政策一定要逐步淡出,因为没有一个国家的政府能够长期实行积极的财政政策而不出问题。”根据项怀诚提出五个观点,可以得出结论,那就是实施积极财政政策是不得已而为之的。虽然积极财政政策取得了很大成效,但是淡出也是必然的趋势,因为过多采用发行国债的积极财政政策存在其局限性和负面影响,具体分析如下:

  适当发行国债是有利于经济发展的,但过多发行国债则不利于市场经济的运行,原因有三个方面:一是国债资金投资是政府投资,建设的项目主要是国有项目,形成的企业主要是国企,这样一方面改革老国企,另一方面又再造一批新国企。假如新建的国企在产权关系上还是国有独资企业,体制、机制不变,那么若干年后可能还要进行新的国企改革。二是国债是由国家集中发行,国债投资项目由国家有关部门审批,而项目的实施者是企业和地方政府,两者是相互分离的主体,不能保证资金的有效使用。三是过多的资源集中在政府手中,增加了资源配置中的计划、行政色彩,妨碍了市场化改革进程,淡化了市场机制的作用,不符合市场经济的要求。四是积极财政政策长期实行还会出现边际效应递减,不能很好地发挥乘数作用,造成政府投资效率递减,既不能提高效率,又不能保证公平,直接导致政府信用和财政信用危机。另外,中国也应顺应国际潮流,削减赤字、降低债务。

  国债项目在中心国债资金投入的同时,要求地方资金和银行信贷配套,未来国债资金偿还可以通过发新还旧的方式解决,但银行贷款的偿还必须通过项目本身的盈利。国债项目大多是基础设施,收益性不强,这就给银行信贷带来了潜在的,巨大的坏账风险。目前国内需求不足,包括投资需求不足和受收入制约的最终消费需求不足。假如着重解决基础设施的投资,而忽略刺激消费需求,在中国下岗人数多、收入低,农民收入增长减缓,各阶层、各行业收入差距拉大的情况下,消费需求不足反过来会制约生产和投资增长,形成经济运行的恶性循环。

  由于长期的国债投资必然带来固定资产投资的快速增长,使投资的增速超过GDP的增速,而且在国民收入中的比重超过消费的比重。中国历年经济发展的实践已经证实,积累占国民收入30%是合适的,通货膨胀和通货滞胀都不会产生,但目前这一比例将近40%,影响了积累与消费的平衡,带来了宏观治理上的困难。

  国家商业银行和国有企业的债务被看做中心财政的债务。目前四大资产治理公司剥离的银行不良资产为4万亿元,四大银行现有的不良资产估计在27亿元左右,银行部门的不良资产总数就在5万亿元左右。同时国有企业未被剥离的不良资产和正在形成的不良资产估计总数也有一两万亿元。如此计算,政府财政之外的国有银行和企业的债务规模约达4万-5万亿元,加上中心财政的债务余额5万亿元,整个国家财政的债务规模应该在5万—6万亿元之间,约占GDP的60%,已达到国际警戒线。中国的国债不像有些国家由中心和地方分级分担,而是多集中在中心财政,中心财政的负担很重且不利于收支平衡。积极财政政策带来的财政赤字和债务余额对未来经济的发展产生负效应。

  长期实施积极的财政政策,使投资偏重于第一、二产业,第三产业发展滞后,产业结构不合理的矛盾进一步扩大。从目前居民消费的供需结构看,单靠对实物产品消费的增长来扩大消费,拉动经济增长的空间较为有限,而居民对服务的消费还有进一步扩大的空间。中国第三产业产出占GDP的比重低于发达国家,也低于同等发展水平的发展中国家。大力发展第三产业,不仅是调整产业结构的需要,还可以扩大就业、促进消费、拉动经济增长。另一方面,由于国债的投入基本上是政府的投资,拉动经济增长的主要是国有资本,这就削弱了民间资本的投入,从而使达11万多亿元的民间储蓄资本不能充分发挥作用。财政体制改革的重点任务之一,就是要充分发掘民间资本的发展空间,使投资主体多元化,而积极财政政策的实施效果与此相悖。

  首先,由于商业银行和投资银行与政府有千丝万缕的联系,政府国债投资需要银行信贷和证券市场的支持,融资资金有限时,商业银行和证券市场势必压缩其他所有制企业或个人投资需求。其次,通信、邮电、交通等基础设施行业,存在着严重的行政性垄断现象,限制其他投资主体的进入,即使进入也对业务范围进行严格限制,从而损害了民间投资者的积极性

  ,降低了私人投资在相关行业扩张的可能性。第三,中国尚未建立对长期亏损、无法清偿债务的国有企业的破产机制,政府通过财政补贴、直接投资、迫使银行贷款的方法维持早应破产企业的生存,这样做加剧了资金的稀缺性,加重了财政负担,从而增加了其他企业的投资成本,也使市场空间变得相对狭小,限制了民间企业可能的发展。国债发行导致的制度性“挤出效应”现在已日趋明显。

  由于长期实施积极的财政政策,使积累投资占GDP的比重过高,消费比重下降,消费需求的增长受到影响,对GDP增长率的贡献下降。2001年上半年消费增长对GDP的增长贡献率不足40%.与此同时,消费增长率的下降还直接使居民收入尤其是农民收入增长缓慢,不同收入阶层之间的收入差距进一步拉大,导致了包括农民和城市居民的的出现。据国家统计局统计,中国居民收入差距以基尼系数计算,已达0.4的警戒线,这会直接影响有效需求的扩大,进而影响整个国民经济增长和社会稳定。

  通过对以上经济因素的分析,可以得出这样一个结论,即淡出积极财政政策是必然的。应该说,积极财政政策客观上确实已经起到了较佳的经济作用,对整个投资、消费需求的拉动比较明显,且在国际经济形势看好的背景下,中国出口开始回升,外商直接投资增长率维持在11%~12%,投资质量也比较高,民间投资的增长速度和企业更新改造投资也比较活跃,所以选择这一时期逐步淡出积极财政政策,时机是比较成熟的;

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